VIOLENCIA LABORAL  INSTITUCIONAL EN LOS ORGANISMOS ESTATALES, EN DEMOCRACIA

El abordaje teórico de la violencia laboral es muy reciente. Esto explica la ausencia de sistemas de registro y de políticas públicas para prevenir y atender el desamparo y la indefensión institucional

Por la Dra. Diana Scialpi

LA AUTORA

Diana Scialpi es licenciada en Sociología de la Universidad de Buenos Aires; especializada en Planificación y Gestión de Políticas Pública (UBA) y en Desarrollo Institucional y Gobernabilidad (Universidad de Alcalá de Henares). Los proyectos legislativos sobre violencia laboral en las administración pública argentina fueron impulsados por su investigación Violencias en la Administración Pública. Casos y miradas para pensar la Administración Pública Nacional como ámbito laboral, publicada en 1999 por Editorial Catálogos, Buenos Aires. La segunda edición ampliada, se publicó en mayo de 2004. Además, es autora de 50 trabajos publicados en com-pilaciones, revistas especializadas nacionales y extranjeras y presentaciones académicas, sobre la violencia laboral en el empleo público.

Es cofundadora de la asociación civil Instituciones Sin Violencia: www.instituciones-sin-violencia.org

“No existe derecho que sobreviva a la indiferencia de sus beneficiarios”

Ariel Caplán y Guillermo Scheibler 1

En un contexto sombrío y tan violento como el que nos toca habitar, resulta imperioso recordar que el abordaje teórico de la violencia laboral es muy reciente, razón por la cual carecemos de sistemas de información y registro y de políticas públicas para prevenir y atender el flagelo.

Confío entonces en que esta breve reseña sirva para difundir los modestos avances logrados en nuestro país y contribuya a renovar el compromiso necesario para llevar adelante las tareas permanentes de participación ciudadana en la construcción de políticas públicas y en el control de la implementación y de los resultados obtenidos, que tenemos pendientes.

Hace sólo una década, en 1996, la Asamblea Mundial de la Salud No. 49* reconoció a la violencia como una epidemia soslayada que superaría a las enfermedades infecciosas como causa principal de morbilidad y mortalidad prematura en todo el mundo y resolvió considerarla como una prioridad en salud pública. Las estimaciones indicaban que los actos de violencia contribuían al 15% de la carga mundial de enfermedad, pero se hizo evidente la ausencia de indicadores adecuados para medir su impacto total. En tal sentido, por ejemplo, las tasas de mortalidad por homicidio y suicidio, que son fáciles de obtener y que sirven para hacer ciertas comparaciones entre países, no incluyen el registro de muertes relacionadas con conductas violentas de todo tipo.

A partir de esa comprobación, la Organización Mundial de la Salud consideró urgente la conceptualización, medición y análisis de las conductas violentas en diferentes contextos, la comprensión de sus causas y de la compleja trama de factores políticos, socioe-conómicos, psicosociales y culturales asociados, con vistas a orientar las acciones de salud pública y a fundamentar un enfoque integrado de prevención. Para ello, entendió prioritarios tanto la promoción y realización de investigaciones de violencias de todo tipo, como el mejoramiento de los sistemas de información y registro.

También en 1996, ocurrieron dos tragedias -una en Escocia y otra en una isla de Tasmania- y, a la luz del luctuoso saldo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) convocó a los expertos para que reunieran los datos más relevantes de violencia en el trabajo a nivel mundial. El relevamiento emprendido dio lugar al primer informe mundial Violence at work de la OIT, publicado en Ginebra, en 1998, sin traducción al español, que no ofreció una definición acabada pero sí estableció que “por violencia en el trabajo debemos entender fenómenos y conductas violentas recurrentes, no episódicas ni únicas”. Sus autores, Chappell y Di Martino, concluyeron que la mayor dificultad para realizar cualquier análisis y construir una base de datos estadísticos de conductas violentas en el trabajo proviene de la falta de acuerdo en las definiciones de violencia, trabajo y lugar de trabajo. No obstante, el informe Violence at work incluye un inventario de veintinueve modalidades2.

Por su parte, el primer Informe mundial sobre la violencia y las salud de la Organización Mundial de la Salud se publicó en 2002, contiene más de 350 páginas y dedica una sola página a la violencia en el trabajo3.

Salta a la vista que la consecuencia más notoria del vacío de datos y de la ausencia de registros relativos a diferentes modalidades de violencia laboral y de responsables específicos en la mayoría de los países, impide construir, con fundamento, políticas públicas de prevención y atención, a pesar de que el problema no constituye ninguna novedad sino que es tan viejo como la humanidad misma y es además grave.

Mientras tanto, en la Argentina, en 1999, el concepto violencia en el trabajo apareció asociado (y reducido) a una sola modalidad de violencia laboral interpersonal: el acoso sexual hacia las mujeres, conforme al artículo 137 del Primer Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional, vigente hasta febrero del corriente año 20064.

Uno de mis aportes al problema de la violencia laboral fue la publicación -el mismo año 1999- de una investigación exploratoria: Violencias en la Administración Pública. Casos y miradas para pensar la Administración Pública como ámbito laboral, que mostró una cara siniestra, poco explorada del Estado argentino en democracia, y señaló la urgencia de construir políticas públicas para atender, prevenir el problema y sancionar a los responsables5.

Mi investigación de campo resultó pionera en la visibilización de una treintena de modalidades de violencia laboral interpersonal e institucional en el servicio público civil, en democracia (que aún hoy sobreviven, naturalizadas al extremo, perpetradas con absoluta impunidad y ausencia de políticas públicas específicas) y contribuyó a impulsar la sanción, desde 2002 hasta la fecha de siete leyes provinciales argentinas 6(de aplicación exclusiva en el sector público en virtud de que las provincias no pueden legislar para el sector privado) y a alentar la presentación en nuestro Congreso Nacional, de varios proyectos legislativos de nivel nacional, (para el sector público y privado) que esperan tratamiento y sanción7.

Sin estos antecedentes que acabo de señalar, sería difícil comprender dónde estamos parados. Estos son los primeros pasos y hay mucho por hacer. Las leyes -algunas muy buenas8- que en Argentina nos hemos apurado a sancionar no resolverán la epidemia soslayada, ni modificarán por arte de magia nuestra cultura transgresora (el 86% de los argentinos incumplimos el orden jurídico vigente y el 77% desconocemos nuestra propia Constitución Nacional)9. Tampoco las investigaciones sociológicas podrán obrar milagros (aunque nos gustaría). En este sentido, un viejo principio sociológico advierte que la sola existencia de ciertas condiciones sociales objetivas indeseables, no es condición necesaria y suficiente para su reconocimiento como problema social y objeto de políticas públicas. Es necesario visualizarlas y nominarlas; mostrar que esas condiciones sociales afectan a un número importante de personas, de un modo considerado inconveniente y (además) que la gente crea que puede y debe hacer algo para corregirlas, mediante la acción social colectiva, en virtud de que son consideradas socialmente indeseables10.

Vale decir, que somos nosotros, todos los ciudadanos (seamos o no, servidores públicos), quienes debemos participar en la construcción de las políticas públicas y somos nosotros, los ciudadanos, quienes tenemos la responsabilidad de controlar -en forma permanente- que el orden jurídico vigente sea honrado y que las leyes de escasa razonabilidad sean modificadas. No existe derecho que subsista a la indiferencia de sus propios beneficiarios. Huelga decir que nuestra dedicación al control ciudadano, deberá ser perseverante y sostenida en el tiempo, dado que la ciudadanía activa no resulta eficaz si sólo se manifiesta en forma intensa y pasajera.

Cabe aclarar que últimamente, el problema de la violencia en el trabajo suele identificarse con otras dos modalidades de violencia laboral interper-sonal de difícil probación, de cuyas características informan dos conceptos de reciente generación en Europa y en los Estados Unidos: acoso moral y mobbing (abuso emocional)11. El uso indiscriminado y casi exclusivo de estos dos términos, sin mención a las violencias laborales propias de nuestro contexto histórico-social y específicas de la problemática institucional argentina, viene generando -a mi juicio- una serie de oportunismos y reduccio-nismos derivados de la adopción confusa de conceptos acuñados en otras latitudes. Ninguno de los dos conceptos remite a gravísimas violencias laborales institucionales de muy fácil probación: violación sistemática del orden jurídico vigente en materia de empleo público y privado, condiciones y medioambiente de trabajo degradantes, aún en el Estado, trabajo en negro, trabajo esclavo, salarios por debajo de la línea de pobreza, que se añaden a la violencia del desempleo y subempleo y que, sumadas, explican nuestro sombrío panorama actual 12.

Atenta a estas cuestiones, la asociación civil Instituciones Sin Violencia, promovió, en 2005, un convenio con la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas por medio del cual se creó la Oficina de Denuncias de casos de violencia laboral en la Administración Pública Nacional 13. Partimos de la convicción de que la violencia laboral es doblemente devastadora cuando es perpetrada por quienes tienen la responsabilidad social y legal de proteger las instituciones estatales. Los efectos son catastróficos, porque la fuente de protección se convierte en fuente de terror en un contexto que deniega dicha transformación:

- Afecta la salud física y mental de los servidores públicos (el mismo fenómeno impacta potencialmente a los 1.813.381 empleados públicos del país, que representan el 14,4% de la población económicamente activa -PEA- ocupada asalariada argentina) 14.

- Pervierte los resultados de la gestión pública dañando gravemente a toda la población argentina a la que debe prestarle un servicio público eficaz, destinado a promover y garantizar su desarrollo humano y su bienestar general.

- Vulnera nuestros derechos humanos y nuestro estado de derecho.

- Resulta condición previa y necesaria para emplazar la corrupción en el Estado.

- Instala un modelo autorizado de gestión en todos los sectores de actividad, sean públicos o privados.

Conclusiones

A mi juicio, es posible promover una cultura de la denuncia constructiva y de apoyo a los organismos estatales de control, no para “liquidar” a los transgresores sino para cuidar nuestras instituciones públicas, sancionar a los responsables y preservar nuestras vidas.

A mi juicio, resulta imperioso alentar una cruzada ciudadana para:

1)         establecer “indicadores adecuados” e impulsar investigaciones en diversos sectores – hospitales, escuelas, administraciones públicas;

2)         crear observatorios y fiscalías de denuncias;

3)         construir sistemas de información y registro de violencia laboral institucional en los organismos estatales de nivel nacional, provincial y municipal;

4)         promover la difusión de herramientas legales vigentes para realizar monitoreos cívicos y auditorías ciudadanas efectivas15.

5)         capacitar para la atención y la prevención;

6)         alentar el apego a la ley, primer requisito para reducir la epidemia soslayada en la función pública y comenzar a construir instituciones estatales íntegras, democráticas, transparentes y justas.

Contribuir a revertir el desamparo y la indefensión institucional aprendida es nuestra responsabilidad como ciudadanos16. Manos a la obra.

BIBLIOGRAFIA

1 Caplan y Scheibler (2005). Manual de ciudadanía activa. Asociación Carlos Sánchez Viamonte, Buenos Aires (de distribución gratuita).

2 La traducción literal del inventario puede verse en Scialpi, Diana, (2003) “Violencia en el Trabajo. La incorporación del fenómeno a la agenda académica y pública. Aportes para su construcción como problema público y objeto de políticas públicas”, en Violencias Sociales. Compilación de Corsi y Peyrú, Centro Reina Sofía para el Estudio de la Violencia, Editorial Ariel, Barcelona.

3 Informe Mundial Sobre la Violencia y la Salud (2003). Washington, DC. Organización Panamericana de la Salud, Oficina Regional para las Américas de la Organización Mundial de la Salud (en español).

4 El decreto 214/06, BO 27/2/2006, homologó el nuevo Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional, y su art. 124 amplía notoriamente el concepto de violencia laboral.

5 La segunda edición ampliada, 2004, lleva prólogo de la experta francesa Dra. Marie France Hirigoyen, quien acuñó el concepto acoso moral, y capítulo de “Violencia institucional y derechos humanos” a cargo de la Dra.Diana Maffía, Defensora Adjunta del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entre 1998 y 2003.

6 Los textos de las leyes provinciales de Tucumán, Jujuy, Misiones, Pcia. de Bs.As., Ciudad de Buenos Aires, Santa Fe y Entre Ríos, pueden consultarse en www.instituciones-sin-violencia.org

7 A la hora de escribir estas líneas, está en prensa una compilación del Instituto Federal de Estudios Parlamentarios, IFEP, del Senado de la Nación, que incluye todos los proyectos legislativos presentados al Congreso Nacional y análisis del problema de la violencia laboral desde diferentes perspectivas.

8 La ley de la Pcia. de Santa Fe, contiene un excelente artículo 4, destinado a la capacitación y prevención, con participación de todos los sectores involucrados.

9 Encuesta Argentina: una sociedad anómica. (2005) Hernández, Zovatto y Mora y Araujo. UNAM, Asociación Argentina de Derecho Constitucional e IDEA Internacional, México.

10 Horton, RL. Problemas Sociales  (1987). Editorial El Ateneo, Buenos Aires.

11 Mobbing, término acuñado por el etólogo Konrad Lorenz para describir la conducta hostil de los animales y que fuera adoptado por primera vez por Heinz Leyman, (psicólogo laboral) como sinómino de psicoterror o abuso emocional, en el ámbito laboral.Véase Davenport et al, Mobbing. Emotional abuse in the American Work Place. Iowa, U.S.A. (1999)

12 Véase el documento Nº 1 (2003) de la Comisión Interinstitucional de Salud y Seguridad en el Trabajo de Organismos Estatales, integrada por todos los Jefes de Servicio Médico de la Administración Pública Nacional. El documento inédito puede consultarse en www.instituciones-sin-violencia.org

13 “Abren una Fiscalía para denuncias laborales en la APN”, diario Página 12, julio 24 de 2005. Buenos Aires.

14 SIEMPRO-INDEC, 2000-2002

15 Manual de participación e incidencia. Foro del Sector Social, (2004) Editorial Temas. Buenos Aires.

16 Scialpi, D. “Violencia laboral y desamparo institucional aprendido” en Revista de Jurisprudencia Argentina. Editorial Lexis Nexis. Número Especial dedicado a la violencia en el trabajo. Fascículo Nº 4, 27/ 04 /2005.

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LEY Nº 1.225

RELACIONES DE PODER Y VIOLENCIA

Con el objetivo de prevenir la violencia laboral del personal jerárquico hacia el empleado dependiente, se promulgó la ley 1.225. Aunque se tipifican las acciones violentas, algunos especialistas consideran que las definiciones son demasiado ambiguas

El objetivo de la ley Nº 1.225 es prevenir y sancionar la violencia laboral de los/las superiores jerárquicos hacia el personal dependiente de cualquier organismo (definidos en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Fue sancionada en diciembre de 2003 por la Legislatura de la Ciudad Buenos Aires y promulgada en enero de 2004 (Boletín Oficial del la CBA Nº 1855, 12/01/04).

¿A qué se refiere la ley?

La ley 1.225 se refiere a relaciones humanas, pero cuando están de por medio condiciones laborales. Si bien los vínculos interpersonales siempre son complejos, cuando existen organigramas de trabajo que incluyen diferencias entre personas con cargos superiores a otras y cierta autoridad de éstos sobre sus subordinados, las relaciones se vuelven aún más complicadas y se hace difícil trazar claramente los límites. De esta problemática –y los abusos de poder- surge la ley 1.225, con el objetivo de prevenir y sancionar la violencia laboral.

Uno de los fundamentos de esta disposición es la definición de salud de la Organización Mundial de la Salud como un estado de completo bienestar físico, mental y social. Así, la norma protege la integridad humana en el ámbito laboral, por esto se constituye también en forma de protección al derecho de trabajar.

En tanto manifestación pública y social de la violencia , la violencia laboral es considerada no sólo un problema personal sino social que limita la participación de las personas en su desarrollo dentro de la comunidad.

¿Qué sanciona la ley?

La ley Nº1.225 en su artículo 2, define  su ámbito de aplicación:“Toda acción ejercida sobre un/una trabajador/a por personal jerárquico que atente contra la dignidad, integridad física, sexual, psicológica o social de aquél/aquella mediante amenaza, intimidación, abuso de poder, acoso, acoso sexual, maltrato físico o psicológico, social u ofensa ejercida sobre un/a trabajador/a”.

En los artículos siguientes, explica qué se entiende por cada una de estas acciones aunque a pesar de estas aclaraciones, algunos especialistas señalan la vaguedad en la enunciación de actos que pueden considerarse como violencia laboral.

Por otro lado, prevé sanciones para quien incumpla con sus preceptos (artículo 7). Y expresamente establece que se debe guardar la identidad de todos los involucrados en el procedimiento de un caso de violencia laboral.

Procedimiento

El artículo 8 de esta norma especifica el procedimiento que se debe seguir para denunciar un hecho de violencia. “La víctima debe comunicar al superior jerárquico inmediato la presunta comisión del hecho ilícito(...) salvo que fuere éste quien lo hubiere cometido, en cuyo caso debe informarlo al/la funcionario/a superior al/la denunciado/a. La recepción de la denuncia debe noti-ficarse al área de sumarios correspondiente, a los efectos de instruir la actuación sumarial pertinente(...) Cuando existiere un órgano de colegiación o disciplina que regule el ejercicio de la profesión del/la denunciado/a debe notificársele la denuncia”.

DEFINICIONES DE LA LEY

Art.3. - Maltrato Psíquico y Social

Se entiende por maltrato psíquico y social contra el trabajador/a a la hostilidad continua y repetida del/de la superior jerárquico en forma de insulto, hostigamiento psicológico, desprecio y crítica. Se define con carácter enunciativo como maltrato psíquico y social a las siguientes acciones ejercidas contra el/la trabajador/a:

a) Bloquear constantemente sus iniciativas de interacción generando aislamiento.

b) Cambiar de oficina, lugar habitual de trabajo con ánimo de separarlo/a de sus compañeros/as o colaboradores/as más cercanos/as.

c) Prohibir a los empleados/as que hablen con él/ella.

d) Obligarlo/a a ejecutar tareas denigrantes para su dignidad personal.

e) Juzgar de manera ofensiva su desempeño en la organización.

f) Asignarle misiones sin sentido, innecesarias, con la intención de humillar.

g) Encargarle trabajo imposible de realizar.

h) Obstaculizar o imposibilitar la ejecución de una actividad, u ocultar las herramientas necesarias para concretar una tarea atinente a su puesto.

i) Promover su hostigamiento psicológico.

j) Amenazarlo/a repetidamente con despido infundado.

k) Privarlo/a de información útil para desempeñar su tarea o ejercer sus derechos.

Art.4. - Maltrato Físico

Se entiende por maltrato físico a toda conducta del superior jerárquico que directa o indirectamente esté dirigida a ocasionar un daño o sufrimiento físico a los/las trabajadores/as.

Art.5. – Acoso

Se entiende por acoso a la acción persistente y reiterada de incomodar con palabras, gestos, bromas, o insultos en razón de su género, orientación sexual, ideología, edad, nacionalidad u origen étnico, color, religión, estado civil, capacidades diferentes, conformación física, preferencias artísticas, culturales, deportivas, situación familiar, social, económica, o cualquier circunstancia que implique distinción, exclusión, restricción o menoscabo.

Art.6. - Acoso Sexual

Se entiende por acoso sexual el solicitar por cualquier medio favores de naturaleza sexual para sí o para un tercero, prevaliéndose de una situación de superioridad, cuando concurriere alguna de las siguientes circunstancias:

a) Cuando se formulare con anuncio expreso o tácito de causar un daño a la víctima respecto de las expectativas que pueda tener en el ámbito de la relación.

b) Cuando el rechazo o negativa de la víctima fuere utilizado como fundamento de la toma de decisiones relativas a dicha persona o a una tercera persona vinculada directamente con ella.

c) Cuando el acoso interfiriere el habitual desempeño del trabajo, estudios, prestaciones o tratamientos, provocando un ambiente intimidato-rio, hostil u ofensivo.

El acoso sexual reviste especial gravedad cuando la víctima se en-contrare en una situación de particular vulnerabilidad, por razón de su edad, estado de salud, u otra condición.

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LEYES PROVINCIALES

Además de la ley 1.225 de la Ciudad de Buenos Aires, seis provincias han legislado sobre violencia laboral. Con un espíritu similar, hacen diferentes aportes al tema. Extraído de www.instituciones-sin-violenica.org  (1)

Misiones. Ley N° 4.148

“A los efectos de la presente ley entiéndase por violencia laboral toda acción u omisión que manifieste abuso de poder que, en el ámbito laboral, funcionarios, personal jerárquico o con autoridad funcional, ejerzan contra los agentes, en desmedro de su dignidad, integridad física, sexual, psicológica y/o social utilizando como mecanismos amenazas, intimidación, inequidad salarial, acoso, maltrato físico y/o psicológico, social u ofensivo, sin perjuicio de lo que en tal sentido define la Ley nacional Nº 23.592 y modificatorias” (artículo 2).

Jujuy. Ley N° 5.349

Suma el concepto de discriminación en su artículo 6: “Se entiende por discriminación a la acción persistente y reiterada de incomodar con palabras o gestos en razón de su sexo, edad, nacionalidad, u origen étnico, color, religión, estado civil, capacidades diferentes, conformación física, preferencias artísticas, culturales, deportivas o situación personal o familiar alguna”.

Tucumán. Ley N° 7.232

Acerca del empleador determina en el artículo 8: “Los empleadores están obligados a poner fin a la acción violenta y a reparar el daño laboral, moral y material causado a la víctima”.

Santa Fe. Ley N° 12.434

En el artículo tres suma nuevos elementos al concepto de violencia laboral: “A los fines de la presente ley se considera violencia laboral a toda conducta activa u omisiva, ejercida en el ámbito laboral por funcionarios o empleados públicos que, valiéndose de su posición jerárquica o de circunstancias vinculadas con su función, constituya un manifiesto abuso de poder, materializado mediante amenaza, intimidación, inequidad salarial fundada en razones de género, acoso, maltrato físico, psicológico y/o social u ofensa que atente contra la dignidad, integridad física, sexual, psicológica y/o social del trabajador o trabajadora”.

Buenos Aires. Ley N° 13.168

Define el concepto de inequidad laboral: “Se entiende por inequidad salarial el hecho de instaurar y practicar la disparidad salarial entre hombres y mujeres, que ejercen en el mismo establecimiento funciones equivalentes” (artículo 7).

(1)     Si bien se menciona la provincia de Entre Ríos, no figuran datos sobre su ley.